真相 | 谁是国务院的最大智囊团？

摘要:

事实上，学界对政界的影响正在深入而持续地进行。诚然，中国尚未形成一大批类似于西方“思想库”的机构及其工作机制，而且现在中国官方智囊机构和学者更多的还是从宏观上影响高层理念和改革思路。然而对当下之中国来说，智囊机构正日益呈现出疾速发展与隐忧重重两相交织的状态。

社科院一直向政府传送各种报告，并且承办来自中央和国务院的课题。“中国梦”课题研究的主角，便是社科院。除此之外，江泽民也曾亲自交办课题，其中最大的一项为“论民主”。

在最近召开的中央深改领导小组第十八次会议上，《国家高端智库建设试点工作方案》审议通过，这是国家打造中国特色新型智库体系的新动向。

从2015年1月起，中共中央和国务院提出将打造中国特色新型智库体系，并重点建设50至100个专业化高端智库；到7月，《国家高端智库管理办法》和《国家高端智库经费管理办法》的征求意见稿下发，基本确认首批10家左右“国家高端智库”，并将择期公布和授牌；再到今天的《工作方案》，诚如媒体所言，中国智库的春天是要来了。

官方为何如此重视智库？试想一下，如果某政策研究中心的报告显示，罗姆尼将会赢得2012年美国总统的竞选，而最终奥巴马却获胜了，这种突如其来的逆转，会不会让人焦头烂额？

以上所说，只是为了说明智库对政策制定的重要性。实际上，中国的国家智库不乏实力，比如国务院发展研究中心（简称国研中心）便曾入围美国宾夕法尼亚大学《全球智库报告2014》中的“全球顶级智库前150位”，而对决策层颇有影响的中国社会科学院，位列全球第27位。

10月10日，中国社会科学院也在京发布了全球智库百强排行榜《全球智库评价报告》，中国九家机构进入前100名，其中国研中心位列全球第9。

国务院最大的智囊团

国研中心和社科院都是老牌官方智库，它们都是国务院直属事业单位，拥有38个研究院所的社科院堪称国务院最大的智囊团。

社科院担任政府智库的角色由来已久。1977年，社科院从中科院脱离出来时，第一任院长为胡乔木。在此之前，胡乔木担任的职务是国务院政治研究室负责人，他更为人熟知的身份是毛泽东的政治秘书；第二任院长为马洪，后来担任国研中心主任，他也一度兼任国务院副秘书长的职务。

社科院一直在向政府传送各种报告，并且承办来自中央和国务院的课题。2013年《凤凰周刊》的一篇文章介绍了“中国梦”课题研究始末，主角便是社科院。据称，交办此项课题的是时任中组部部长李源潮。除此之外，江泽民也曾亲自交办课题，其中最大的一项为“论民主”。

1991年，江泽民曾提出将社科院建成“马克思主义的坚强阵地”，因而社科院一直是理论重地。同时承担此项任务的还有中央党校，除了参与起草党代会报告，中央党校也一直是中央理论政策的重要阐释者。

最活跃的智库类型

国研中心是国务院下属的政策研究机构，擅长领域为国民经济、社会发展和改革开放中的全局性、综合性、战略性、长期性问题等。这里每天都有文件呈送到国务院各部委主要负责人的手中，国研中心的主要负责人还会参与中央全会文件的起草工作、五年规划等长期规划项目。比如，2013年国研中心向十八届三中全会提交的“383”改革方案，正是当年的热点事件之一。

《南都周刊》曾报道国研中心“做课题”的方式：一般将课题分为若干类，有交办课题、社会（部委或地方政府委托）课题、基金课题、中心重大课题等，交办课题最为重要，一般为中心负责人牵头，全中心集体投入研究，其他课题也要尽量支持此类课题的研究。完成的报告并不直接上传，而是完成6000字以内的调研报告或2000字以内的择要，逐级审批，以机密文件形式上传。当然，文章结构、风格等也有要求；除此之外，呈送的报告和建议语气也要平和，观点要超脱，不能刺激人。

国研中心的负责人们也常常是国家领导人的“左膀右臂”。比如，现任国研中心主任李伟，曾是原国务院总理朱镕基的秘书；而现在被媒体称为习近平首席经济智囊的中央财经领导小组办公室主任刘鹤，也曾在国研中心担任党组书记一职。

按照上海社科院的《2014中国智库报告》的分类，国研中心属于党政军智库系统，中国社科院及地方社科院则称为社科院系统，而党政军系统内的智库被认为是国内最为活跃的智库类型。隶属于外交部的中国国际问题研究所也属于这一系统，并于2014年改称“研究院”，显示出党政军系统内的智库加强独立性的趋向。

高校智库和民间智库

在党政军和社科院智库系统之外，则是高校智库和质量参差不齐的民间智库。前者偏重学术而不能及时将研究成果转化为具体政策，后者则有相当部分鱼龙混珠，因此有“高校智库曲高和寡、民间智库弱而无力”的说法。

但民间智库中也有颇受瞩目、且能参与到国家高层决策中的机构，比如中国（海南）改革发展研究院（简称中改院）。今年7月份，中改院便曾作为第三方接受国务院委托，与国家行政学院（国务院直属事业单位）一同，就“推进简政放权、放管结合、优化服务”相关政策措施落实情况开展评估。

如果翻看一下中改院的学术委员会，你就会发现这是不容小觑的民间智库。现任委员会主任为中国发展研究基金会理事长王梦奎（国研中心原主任），三位副主任分别为张卓元（中国社会科学院经济研究所研究员）、刘世锦（国务院发展研究中心原副主任）、迟福林（中改院院长）。近30名委员大多正在或者曾在国务院部委及其下属研究所、中国社科院、中央财经领导小组办公室、中央编译局等中央机构，以及各大高校任职。

事实上，中改院也曾是“官家”出身，而后来却“净身出户”了。中改院在1991年建立之初被定为正厅级事业单位，但半年后，中改院提出“事业单位企业化管理”，吸收政府机构、国内大企业为股东，转型为中国第一家非盈利性股份制研究机构；2009年，中改院又获得中编办批准，成为公益性非营利事业法人。

中改院的起步是一般民间智库难以企及的。在上世纪90年代，中改院举办的多次农业改革论谈会上，经常出现的一个身影是曾担任中改院顾问的杜润生。到现在，它的发展依然受到好评，国务院发展研究中心研究员吴敬琏便曾说过，中改院有两个特点，一是报告选题抓得好；二是研究报告可操作性强。

高校智库也越来越活跃，政府早已开展与高校智库的合作，比如“十二五”规划中期评估的委托方之一，便是清华大学国情研究院。而北京大学国际战略研究院、中国人民大学重阳金融研究院等也是出色的高校智库。这些高校智库将进一步参与“资政”，成为政府“智囊团”扩大过程中的重要角色。

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智囊对中央高层的重要性

日前经济学家李稻葵接受高盛专访，谈如何理解当前的中国经济决策。作为中央高层重要智囊、前央行货币政策委员会委员的他，谈及中央如何做重大经济决策，包括流程、最终拍板机构、领导人的政治与经济核心目标、改革进程选取等敏感问题，将普通大众比较鲜为人知的秘密曝光。

首先看看，李稻葵是如何说的。

问：谁在推动中国的经济与市场决策进程？

答：决策流程由财政部、中国央行和国家发改委为首的多家政府机构推动。对于外汇与货币政策相关的重要决策，进行大量讨论和考量还有最终拍板决定的机构是中央财经领导小组，它就在中南海隔壁。

问：中国领导层的核心目标是什么？政治与经济目标的优先顺序是怎样的？

答：领导层再也不像上世纪80年代初那样设定单项目标的日程，当时发展经济是首要目标，中国称为经济增长是底线。而今天，执政党普遍腐败和效率越来越低下的迹象引起领导层担忧，促使他们将党领导国家的可持续性视为重中之重。

因此，他们着重强调反腐，并保证尊重党内官员的行为。然而，确保经济仍然稍微快速地增长、即GDP增速达到6%-7%还是优先要务。经济增长的确还是解决许多问题的根本，包括党的领导的持续性。

问：经济要走向现代化，政府就要减少对市场/经济的管制，可能要做这种取舍，中国决策者怎样看待这方面问题？

答：决策者了解，要让经济更有活力，必须通过改革提高效率。他们很清楚这种取舍，但底线是，他们希望维持宏观层面的控制，因为要避免经济出现系统风险，特别是金融危机。

问：全球的央行官员都试图取得这方面的平衡，中国央行的优先任务有什么不同吗？

答：中国最高领导层的很多目标和其他地方的决策者一样。不过，除了有共同的目标，也有区别。他们对某些方面的容忍度比较低，比如大范围失业，或者食品与汽油价格高涨。因为他们担心这种波动可能引起社会大众普遍的焦虑，担心在经济问题和其他社会不满共同作用下，可能激起普遍的政治抗议举动。

问：为何中国经济改革的某些领域比其他领域步伐更快？

答：从性质上说，改革技术性强，大众难以理解。比如一些经济改革，它们的速度往往比那些更多人在经济活动中接触得更直接、也更直观的改革——比如国企改革和房产税改革来得快。（所以高层总是强调把有利于稳增长的改革往前排）因为我们生活在互联网时代，政策对人民经济利益的影响会引起更多的争议、会有更多反对的声音。中国领导人注意到网上的观点，也受到它们影响。

李稻葵之所以知道这么多，在于他智囊的身份。中央高层不是神，能做出众多重大决策大部分都需要依靠专业的智囊团。那么中国为高层献计的财经智囊有哪些？又是如何被选拔的呢？详细了解这一过程，对即将召开的五中全会有重要参考价值。

自中国经济改革伊始，政府财经决策的智囊们——无论身在政府直属的研究咨询机构，还是就职于大学或其他智库组织——就在中南海的重大决策过程中扮演了重要角色。

这些财经智囊包括刘鹤、陈锡文、林毅夫、刘世锦、李扬、蔡昉、易纲、潘功胜、韩俊、韩文秀、陈雨露、胡鞍钢、王一鸣、范恒山、贾康、陈东琪、吴晓灵、辜胜阻、刘明康、李毅中、陈清泰、王战、迟福林、樊纲、刘伟、钱颖一、李稻葵、宋国青等等。

他们的观点和见识也经常得到国家领导人的重视，享有相当高的社会声誉。此外，值得重视的是，一些政府机构的领导人本身也是“智囊”，较为著名的有周小川、楼继伟、郭树清、马建堂等。尽管他们的学术研究或科研活动在慢慢减少，但他们却是中国经济政策最直接的制定者。

官员智囊

虽然在学术和个人风格上各有千秋，但高级智囊们有着一些共同的特点：他们分别在中央、政府、重要官方科研机构、重点学术机构担任主要职务，且担任职务均等同副部长或以上级别。这些部门基本囊括了国家重要经济政策的出口，对高层决策和重要政策的出台有着至关重要的作用。

尽管几轮调换，中央和政府财经机构的班子知识化、专业化的特点越发明显。从中财办、发改委、财政部、统计局、央行等主要机构领导人背景履历可看出，他们普遍具有高学历和本领域长期工作经验，即使抛开官员身份，也是该领域的学术翘楚。

与普通学者不同，中南海智囊最显著的特点就是常常成为党和国家主要领导人的座上常客，能直接将自己的观点意见提供给主要领导人。在每年年中、年末的重要经济座谈会都会邀请除有官方职务身份以外的5名左右智囊人士“入海”，总书记会听取对当前经济形势和做好经济工作的意见和建议。从后期召开的政治局会议透露信息来看，内容与这次专家座谈会所讨论的领域重合度甚高。

谈及中国经济学就不能不提及一个著名组织——“中国经济50人论坛”，这个1998年成立的独立学术群体几乎囊括了中国当今顶尖的学者，甚至包括很多高级官员。顶级智囊们都与该论坛有着千丝万缕的联系，有学者戏称，50人论坛几乎就包含了当前所有可以成为“智囊”的人。该论坛得出的结论常上报给中央财经办，而论坛每年的年会主题，更是紧扣国内外经济大势，常被视作中国重大经济政策的“沙盘推演”。

事实上，学界对政界的影响正在深入而持续地进行。诚然，中国尚未形成一大批类似于西方“思想库”的机构及其工作机制，而且现在中国官方智囊机构和学者更多的还是从宏观上影响高层理念和改革思路。然而对当下之中国来说，智囊机构正日益呈现出疾速发展与隐忧重重两相交织的状态。

智库谱系

北京香山脚下，中共中央党校的教授们，始终是记者的“宠儿”。

每次中央全会召开前后，“中央党校教授”都是媒体采访重点，甚至包括新华社，他们是成为有关话题的权威阐述者。媒体的热情来自一贯经验：由于教授们经常和高级官员接触，高层的很多重要讲话都在中央党校发表，因此中央党校教授对趋势往往有更准确的理解。真正吸引媒体的，是中央党校作为执政党理论智库的地位——这意味着接受采访的教授，或许就为他感兴趣的中央决策提供过智力支持。

事实上，“充满传奇色彩的大院”不仅是中央党校。

国务院发展研究中心，这一以经济研究著称的国务院直属机构的众多专家，主要职责是为党中央、国务院提供政策建议和咨询意见，参与《政府工作报告》的起草和调研。

此外，中国社会科学院励志要做中央“思想库和智囊团”；国家行政学院学习的副省长们以咨询报告是为高层提供的咨询渠道之一；国家发改委宏观经济研究院同样是中央重大决策的调研课题重要承担者。

智囊机构如何为高层决策提供参考呢？

因为定位不同，各机构参与的方式也有不同，从宏观层面说，这些机构的影响经常体现在中共党代会报告、中央全会相关决议、“五年计划（规划）”和《政府工作报告》的形成中。

上述文件往往是某段时间的纲领性文件，而智囊机构人员参与其中，并让自己的观点为报告所吸收，也成为其影响决策的最佳手段。

在核心官方智囊机构中，中央党校和国家行政学院因其学员都为高级官员，发挥了与其他智囊机构不同的作用。两个机构还有就重大问题进行研究和交流的省部级官员专题研究班。

比如要举办一个财政体制改革研讨班，会由文件起草部门（比如财政部）的部长、副部长到学院来宣讲，就为什么要搞，背景是什么，基本内容是什么，难点是什么，要解决什么问题，征求省部长班的学员意见。经过讨论，汇总研讨班意见，制成简报向国务院领导报。研讨班结束时，大多由国务院领导和学员座谈。他们看了简报，了解了情况，再听学员当面发表意见后，一般会就这个问题做一次讲话。根据研讨班以及国务院领导讲话精神，有关起草小组再对文件进行完善，然后报国务院会议，批准决定。

相对中央党校和国家行政学院，中央各部委研究机构的政策研究则更为具体。以国家发改委宏观经济研究院为例，每年大约要做三四百个课题。一类为纵向课题，主要是上面布置的任务，每年大约有六十多个，量不大，但是规模很大。另一类为横向课题，主要是中央各部委委托的课题，包括一些省市政府，甚至县政府也会委托他们，每年至少有二百多个，这一部分，委托单位要负担相应经费。

除去各种公开渠道外，智囊机构影响高层决策还有一种方式，即各种“内参”，有直接送中央有关领导的《思想理论内参》，也有内部发行的《理论动态》。公开资料显示，这些内参一般可报送中办和国办。

这些智囊机构的专家如果想让自己的建议能更快速的被接受，还要用更简洁易懂的形式来表达。如果自己感觉很好，但上面根本不知道你说什么，中间环节就给刷下来了。

另一个无法忽视的渠道则是智囊机构学者对相关官员的私人影响，这被称为“纳谏”。“纳谏”行为一般有三种基本形式，一部分体现在一些重要外交智囊撰写的内参报告上，此类报告通常直接交给某些重要领导人或其秘书；一部分体现在思想库人员与领导私下接触的谈话、专题汇报中的外交设想中；一部分则是学者在研讨会发言或某些活动之后因发表某类看法受到领导重视，奉命完成的更为详细的专题报告。